onsdag 7 maj 2008

Varför regeringens antifackliga politik kan skada samhället som helhet

Reinfeldtregeringen avskaffade för något år sedan avdragsrätten för fackförbundsavgifter. Sedan dess har anslutningsgraden till facket sjunkit en hel del, även om den ännu är på en internationellt sett mycket hög nivå*. Sedan 2006 har anslutningsgraden på LO:s område sjunkit från 77 procent till 73 procent, och 2007 års tapp var det största sedan storstrejkåret 1909**.

Jag vill här lägga fram den teoretiskt och empiriskt motiverade idén att sjunkande anslutningsgrad till facket i Sverige är dåligt inte bara för facket, utan också för samhället som helhet. Idén bygger på den amerikanske (höger-)ekonomen Mancur Olson, som var en av pionjärerna i den inriktning som kallas public choice och som fokuserar på frågor om politikens förhållande till ekonomin, intressegruppers agerande med mera och utgår från neoklassisk teori och vidgar denna. Neoklassisk nationalekonomi utgår från rationellt agerande individer. Icke-ekonomer kan då invända: men i samhället agerar ju människor ofta i grupp? De organiserar sig och agerar tillsammans? Kan man då förklara det kollektiva agerandet med ekonomisk teori? Olson gav sig i kast med just den frågan, och utvecklade den ekonomiska teorin om kollektivt handlande. Olson utgick från rationellt agerande individer och teoretiserade när och varför det är rationellt att ingå i kollektiv och agera kollektivt.

Fackförbund är förstås en typ av organisation för kollektivt handlande som Olson analyserade och teoretiserade. Fackförbund bygger på att medlemmarna, i kraft av förhållande till produktionsmedlen, yrke, besittning av humankapital etc, har gemensamma ekonomiska intressen, och facken agerar ekonomiskt och politiskt för att gynna sina medlemmars intressen. På så sätt är ett fackförbund, liksom alla andra intresseorganisationer, ett "särintresse". Sådana kommer man inte ifrån i ett samhälle. Vad man från en politisk utgångspunkt bör fråga sig är dock: hur ser ett system av intresseorganisationer ut, som gynnar den allmänna välfärden i samhället?

Det gäller att utforma institutioner som inbjuder till samarbete och överenskommelser som ger win-win-resultat, alltså resultat som båda parter tjänar på. Till exempel "sociala pakter" mellan fack och arbetsgivare som förenar produktivitet, effektivitet och tillväxt med rättvis fördelningspolitik.

Utifrån neoklassisk nationalekonomi är man skeptisk till politiska ingrepp i marknadens funktioner. De är "störningar" som kan minska effektiviteten och tillväxten. Public choice sysslar mycket med undersökningar av hur särintressen pressar fram ingrepp i marknaden som gynnar särintressena själva men minskar den allmänna nyttan och välfärden***. Sådant agerande kallas "rent-seeking", och "rent" står här alltså för "vinst" eller något i den stilen. Fackföreningar - liksom arbetsgivarföreningar och företags lobbyistorganisationer - är organisationer för rent-seeking. Enligt teorin vill de framför allt gagna sig själva, även om det sker på samhällets bekostnad. (Observera att detta alltså är en högerversion av politisk ekonomi - det är inte bara marxister som kan analysera samhällskonflikt, även om de gärna vill tro det.) Dessa ekonomiskt baserade intresseorganisationer arbetar givetvis på arbetsmarknaden i avtalsförhandlingar. Men de arbetar också politiskt för att gynna sina intressen. Typiska ingrepp som dessa intresseorganisationer kan eftersträva är importbegränsningar i den egna branschen för att minska konkurrensen, subventioner av olika slag, skatteregler si och så, och i länder som Sverige arbetar organisationerna också med vidare politiska frågor, särskilt då LO samarbetar med det socialdemokratiska partiet. Enligt public choice-teorin tenderar de ingrepp som organisationerna vill ha att vara samhällsekonomiskt skadliga. Om LO förespråkar hög a-kasseersättning och progressiv beskattning kastar public choice-teoretikern ett kritiskt öga på det: gynnar åtgärderna bara LO eller hela samhället?

Mancur Olson med hans rationalistiska perspektiv betonade att organisationer agerar egennyttigt. Med det politisk-ekonomiska perspektivet konstaterar vi också att maktförhållande alltid är närvarande och att den aktör/organisation som har mest maktresurser kommer att "vinna" förhandlingar och kan utforma avtal och institutioner på ett sätt som gynnar den själv. Det gäller då att sträva efter ett samhälle där de starka organisationernas intresse sammanfaller med hela samhällets intresse i så hög grad som möjligt, så att intresseorganisationer inte driver igenom förhållanden som gynnar endast dem själva. Enligt Olson så är breda organisationer en garant för att deras intresse i relativt hög grad sammanfaller med hela samhällets. Olson har i en bok om Sverige, How Bright are the Northern Lights?, applicerat teorin på svenska förhållanden och visar då att Sverige just haft vad Olson kallar "encompassing organizations".

Olson utgår i sin bok om Sverige från hur den svenska verkligheten - Sverige är ett rikt och framgångsrikt land - förhåller sig till den neoklassiska teorin - att politiska ingrepp i ekonomin är skadliga. Sverige utmärker sig ju för att vara ett socialdemokratiskt land med en stor välfärdsstat och höga skatter - varför är vi då ändå så rika? Olson menade att två enkla frågor visade på otillräckligheten i ett odifferentierat eller monokausalt neoklassiskt perspektiv för att förstå ekonomin: 1, Varför går inte Sveriges ekonomi bättre än vad den gör?, och 2, Varför går inte Sverige ekonomi sämre än vad den gör? Olson konstaterade att neoklassisk ekonomi enkelt kunde svara på fråga ett: det beror på att höga skatter förvrider incitamentstrukturen, när de rationellt agerande individerna inte får ut hela den ökade vinsten av ökat arbete och ekonomisk verksamhet, så kommer de att arbeta mindre, och landet blir då fattigare. Men enkel neoklassicism kan inte svara på fråga två. Olsons hypotes var att anledningen till att Sverige ”trots” sin stora välfärdsstat är ett rikt land, är att de omfördelningar (marknadsstörningar) som den svenska välfärdsstaten sysslar med, som socialbidrag, inte är särskilt ekonomiskt skadliga. Olson menade att Sveriges kombination av välfärdsstat och relativt fri handel skapar okej incitamentförvrängningar (omfördelningar), eftersom välfärdspolitiken inte omfördelar till oförtjänta och lata människor, utan tvärtom till missgynnade människor som tack vare den politiska omfördelningen av resurser och makt, kan bli mer ekonomiskt effektiva än vad de annars hade varit, genom att de får en bättre tillgång till utbildning, information, och möjligheter till deltagande i arbetsmarknaden. Olson menade att vad som däremot hade varit en skadlig omfördelningspolitik hade varit en protektionistisk handelspolitik för att skydda svenska industriarbetare från global konkurrens; han menade att en sådan hade gynnat arbetarna i vissa ej konkurrenskraftiga industrier orättvist mycket, och hindrat en mer fruktbar ekonomisk omvandling, en sådan som Sverige de facto gått igenom. I den politiska ekonomin betonar man sambandet mellan politik och ekonomi och ekonomiska aktörers politiska agerande, och Olson är typisk för detta med sin betoning på fackföreningars betydelse. Avgörande för att Sverige har fört en progressiv handelspolitik, visar Olson, har varit att den svenska fackföreningsrörelsen omfattar en stor del av befolkningen, har en mycket hög organiseringsgrad, och i och med detta stimuleras att ta samhällsekonomiskt ansvar och inte utvecklas till ett särintresse som kräver omfördelningsförbättringar för sig självt även om dessa omfördelningar skulle minska den aggregerade välfärden i samhället. För i och med att fackföreningsrörelsen omfattar en så stor del av befolkningen, så är det faktiskt så att vad som är dåligt för Sverige och den svenska befolkningen i stort, också är dåligt för facket. Sveriges fackföreningsrörelse har därför varit en för samhällsekonomin ansvarsfull aktör som förespråkat produktiva omfördelningar, inte omfördelningar som endast gynnar facket självt.

Olson förklarar teorin så här, med direkt referens till svenska facket och svenska arbetsgivarorganisationerna (då SAF, detta är skrivet 1990):

Suppose that an organization encompasses a large part of the income-earning capacity of a country; its constituents earn, say, 50 percent of the nation's GDP. Such an organization, if it truly furthers the interests of its clients, will act very differently from a narrow coalition that represents only 1 percent of the income-earning capacity of a country. If the constituents of the organization get half of the benefit of anything it does to increase the prosperity of a country, that will often be enough to give the organization an incentive to do something to make the country more efficient and innovative. Such an organization, if it optimally serves its clients, will also not seek any redistributions for its clients that entail a social loss that is large in relation to the amount redistributed. If the clients of an organization get half of the Swedish GDP, they will on average bear half of the social loss from any redistribution to themselves. Their organization, if it represents them rationally, will then arrange any redistributions to them in ways that hurt the society as little as possible, and it will also stop demanding redistribution whenever the social costs of a redistribution come to be twice as large as the amount that is redistributed. /.../ Encompassing organizations have been relatively more important in Sweden than in most other countries. The LO (especially in the 1950s and early 1960s, but less so now) has represented a large proportion of the whole organized work force. To some extent, it has been linked with the Social Democratic Party, which strives to control the government by itself and thereby represent a majority of the electorate, and is accordingly an encompassing organization. The Swedish Employers' Federation represents most of the business in the country and is similarly an encompassing organization. In The Rise and Decline of Nations, I argued, in a cautious and carefully qualified way, that maybe some of the economic growth of Sweden and of other countries with encompassing organizations, such as Austria and Norway, could be
attributed to the unusually encompassing character of their organizations.****

I citatet visar Olson utifrån public choice-teori att "encompassing organizations", alltså omfattande eller breda organisationer, kan leda till win-win-lösningar för samhället. Just så har den svenska fackföreningsörelsen, med dess internationellt sett unikt höga anslutningsnivåer och dess (med undantag för SACO) starka band till det socialdemokratiska partiet fungerat som en organisation som inte varit snävt egoistisk och "rent-seeking", utan som faktiskt agerat på ett sätt som gynnat hela samhället. LO (och i någon mån TCO, fast det finns inte lika mycket forskning om dem) har, som man säger, "agerat ansvarigt". Globaliseringen är ett bra exempel. På 1960-talet slogs textil- och konfektionsarbeten ut i rasande fart i Sverige på grund av den ökande internationella konkurrensen - från 1963 till 1978 minskade antalet anställda med två tredjedelar*****. Men, som Anette Thörnqvist har visat, in på 1970-talet visade teko-facken en anmärkningsvärd öppenhet för handelspolitiken och de förlorade jobben; antagligen litade man på att politiken och tillväxten skulle fixa nya jobb i Sverige för att ersätta de förlorade tekojobben******. En sådan inställning är inte självklar från facken! Men, som Mancur Olson visar för det svenska fallet och som Dani Rodrik analyserat i en tvärnationell jämförelse, det finns en gynnsam utvecklingsväg där fackförbund och andra samhälleliga aktörer säger nej till skadliga distortioner avsamhällsekonomin och egoistiska fördelningar såsom handelshinder, och ja till ingrepp i ekonomin som är bra för den aggregerade välfärden, såsom välfärdspolitik som allmän sjukförsäkring och skolgång, eller skatter som finansierar produktiva offentliga investeringar*******. Den svenska modellen - och jag talar nu inte om något historiskt fenomen utan om en existerande realitet - med starka fackförbund och stor välfärdsstat utan för många skadliga ingrepp i ekonomin, är på så sätt en win-win-modell.

Däremot finns det många historiska exempel på egoistiskt agerande från fackens sida och försök att skansa till sig resurser även om en sådan omfördelning skulle minska den samhälleliga välfärden som helhet. Och det är inte konstigt det förstås - facken är ju intresseorganisationer.

Men, och detta är poängen, alla intresseorganisationer är inte lika goda kålsupare. Beroende på institutionella förutsättningar, organisationskultur och politiskt klimat kan organisationerna i vissa fall agera endast för eget gagn, men i andra lyckliga fall agera på ett sätt som sammanfallet med samhällets intresse. Och för att få intresseorganisationerna att agera samhälleligt gynnsamt är, som Olson påpekar, hög anslutningsgrad positivt. Därför kan den nuvarande regeringens politik, som minskar fackanslutningen, påverka inte bara facken utan hela det svenska samhället negativt. Vi vill inte ha ett halvstarkt, krympt LO som endast företräder en liten del av befolkningen men som har tillräckligt mycket styrka kvar för att skansa till sig fördelar på andras bekostnad. Hellre ett starkt och omfattande LO (och TCO, och SACO) vars intressen i så hög grad som möjligt sammanfaller med samhällets. Och med detta perspektiv blir den nuvarande borgerliga regeringens ekonomiska politik suspekt********. Bygger inte deras politik på klasspolitik, att stärka de egna grupperna, snarare än på rationalitet?

---------------------------------
*Den ledande forskaren om facklig anslutning i Sverige är Lundasociologen Anders Kjellberg. Om minskningen med den nya regeringen talar han i en intervju med TCO-tidningen här.
**Siffrorna från en intervju med Anders Kjellberg i LO-Tidningen från mars 2008, tillgänglig här.
***Två klassiker: George Stigler, "The theory of economic regulation", Bell Journal of Economics and Management Science våren 1971, och Anne O Krueger, "The political economy of the rent-seeking society", American Economic Review juni 1974. Stigler tillhör Chicagoskolan och Krueger har varit chefsekonom på Världsbanken och hög chef på IMF.
***Mancur Olson, How Bright are the Northern Lights? Some Questions About Sweden (Lund: Lund UP, 1991), s 58.
****Kjell Gustafsson, Tekoindustrin och förändringarna i den internationella arbetsfördelningen – konsekvenser för lokalisering och sysselsättning i Sverige (Göteborg: Kulturgeografiska institutionen vid Göteborgs universitet, 1983), s 99.
*****Annette Thörnquist, “Bransch och fack i kris och förvandling”, i Bill Sund och Annette Thörnquist, Kvinnolön, arbetsmiljö, jobb: Beklädnadsfackförbundens kamp 1940-1990. (Stockholm: Tiden, 1991).
******Olson, How Bright. Dani Rodrik, "Why do more open economies have bigger governments?", Journal of Political Economy, 1997.
********Statsvetaren Karl-Oskar Lindgren, som doktorerade på en avhandling om ekonomisk politik och arbetslösheten, har gjort en liknande poäng. Hans avhandling - Roads from unemployment, statsvetenskap i Uppsala, 2006 - verkar extremt bra och bygger bl a på Varieties of Capitalism-skolan och annan politisk ekonomi som jag gillar. Högt på min läslista. LO-tidningen hade i oktober 2006 en intressant intervju med Lindgren: "Nya jobb med svagt - eller starkt - fack". Han har också skrivit en artikel i Tiden som bygger på avhandlingen: "Skilda vägar till arbete".

Uppdatering 30 maj: för ett till uttalande av en US-amerikansk högertänkare som kommenterar varför Sverige lyckas kommentera höga skatter med ekonomisk tillväxt, se law and economics-snubben Richard Posners blogginlägg "Why are tax burdens so different in different developed countries?" från 27 januari i år.

Inga kommentarer: